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PPP的新常态——92号文的市场影响及应对策略

来源:网络 2019年09月06日
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PPP界已经有一段时间没有重磅消息了,92号文的登场让PPP知乎第一次尝到了阅读过10万的快感,也让对不断创新高的成交数字渐趋麻木的业界找到了新的兴奋点。但各路媒体上罕有社会资本的声音,有人戏言已被政策“弄懵”。虽然埋头消化政策是当下要紧的功课,但抬头思考却是长远的打算。

一、92号文的市场背景

广西快392号文并非横空出世,4月以来,财政部相继推出50号文、87号文和92号文,期间又有史部长、王司长在不同场合的多次讲话,92号文的核心内涵业内早有预期。层层加码的政策必然有所针对,我们习惯从数据中寻找一丝端倪。

(一)四年八万亿

截至2017年11月27日,全国PPP项目成交总数5643个,成交总额约8.27万亿元。四年八万亿,中国PPP市场后发制人,秒杀一众发达国家。如果说国家开辟了一块PPP的“试验田”,那这块“试验田”的扩张速度几乎超过了所有人的想象。

广西快3图1  2014年1月至2017年11月全国PPP项目月度成交环比增长情况

注:如无特别说明,本文的所有数据来源均为明树数据。

(二)日益增长的财政支出压力

根据明树数据的统计,明确回报机制的4358个已成交PPP项目中,政府付费项目数量为2027个,占比47%,可行性缺口补助项目为1625个,占比37%,使用者付费项目数量为706个,占比16%。未来涉及政府财政支出的项目数量多达3652个,占比84%,政府付费导致的财政压力也成为无法回避的一个事实。

(三)“黯然神伤”的民营企业

广西快3自2015年底以来民企的市场占有率已经持续降低,截至到2017年10月底的数据显示,民企中标的规模占比已经下降到24.32%,个数占比下降到了47.07%,市场占有率从15年底的高点开始“跌跌不休”。民营资本作为非公有制经济的代表,本应是第二个“P”的主力,现在却沦为配角,难免神伤。

图2  民营企业的市场占有率走势

二、92号文的市场影响

92号文对市场的影响即刻生效,却意在长远。

(一)推动PPP回归“初心”

“异化为融资平台”、“重建设轻运营”等批评可能是针对地方政府过去对PPP项目融资外包、工程外包或运营外包等属性的片面追求,如今92号文虽然像是一条条的“红线”,但这背后蕴含着更高一级政府对PPP模式“初心”的追求。

1.合规

广西快3PPP项目的政策敏感系数非常高,合规和非合规的一线之差,往往决定了项目的生死,而92号文则确立了PPP项目合规的新高度。文件对项目合规性的重视前所未有,不适宜采用PPP模式的、前期准备不足的、无按效付费机制的都将禁止入库,未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式、不符合规范运作、违法违规举债担保和未按规定公开信息等已入库项目都将面临清理。

广西快3PPP市场作为一个数以万亿计的庞大市场,合规性是整个市场赖以生存的基石。社会资本、地方政府、金融机构的一系列行为都建立在对合规的理解和遵守。合规性的增强面上看是束缚了手脚,但本意上却是对参与各方的保护。对地方政府而言,合规指引是更高一级政府基于对全国已经落地项目的示范经验和风险因素的提炼,严格遵循合规指引可以避免项目源头上的重大缺陷,避免造成不可挽回的决策失误或损失;对于社会资本和金融机构而言,合规则是保护自身权益的最大屏障,对项目合规性的认定是脱离地方政府掌控权之外的政策风险,项目合规边界的明确则可以防止合同执行过程中遭遇不可控风险。

所以虽然文件被称作“史上最严”,但其本质却也是对合规性的追求。

2.可信

在过去政府付费占主流的市场结构中,虽然政府可以通过期限、付费比例的安排来获得一定程度的灵活性,但区域PPP项目的容量取决于该地区存量的财政实力和预期的增长速度。而实践中假设参数的虚化导致一些地区的财承评估变为空中楼阁,社会资本和金融机构对财承的态度也逐渐从全盘接受演变为审慎事前评估。从我们的角度,PPP作为政府投融资模式的一种渠道应该有区域层面的统筹管理,区域整体的PPP财承评估应先于单个项目评估,区域财政规划预测先于PPP整体财承评估,从而实现PPP项目整体实施规模和政府付费额度控制的目的。92号文对财承评估的进一步细化使得社会资本和金融机构有了一个相对明确的基准,降低了PPP项目中地方政府的信用风险。

3.开放

PPP项目需要经过公开采购,但因为种种原因导致市场的实际开放程度是有限的。民营企业参与程度的逐渐下降是一个有力的佐证,当前PPP项目的合作模式偏好、采购模式的限制,以及金融支持政策难以落实是导致民营企业参与度逐渐下降的主要原因。

在过去以政府付费和可行性缺口补助的项目中,工程建设是项目投资的重要环节,民营企业在财大气粗的央企和地方国企承包商的夹击下生存空间日益压缩。92号文对项目盲目打包的限制、采购条件的合理化也提出了更高的要求,客观上有利于从源头上改善民营企业日益恶化的竞争环境,从而提升民企参与率。此外,92号文对使用者付费项目的鼓励和运营绩效考核的强化,承担着改变“重建设轻运营”局面、提升相关行业运营效率的使命,使得竞争过程中运营能力得到更多的重视,整个项目市场的供给向着更有利于民营企业的方向在倾斜。

(二)理性

92号文剑指项目本身,是政府自身对PPP模式的需求改革。从短期来看,文件在项目实施的微观层面对合作范围、前期进展、绩效考核、合理性评估程序等几个阶段对项目实施流程进行了明确,会导致近期准备采购的大部分项目面临调整实施方案的局面。其中最为关键的是合作范围和绩效考核体系的调整,就单个项目而言是商务条件和风险分配的重大变更,地方政府在调整完后一般需要重新进行市场测试后才启动采购程序,导致项目进度进一步顺延,因此我们预计近期市场的PPP成交量可能会面临下滑的局面。

从长期来看,对10%红线的强化和审慎开展政府付费项目的态度,过往“流水线式”生产政府付费项目的盛况已经很难重现。随着对财政承受能力论证工作的进一步强化和政策导向,可以预计未来新增项目中政府付费类的占比将逐渐下降,包含更多经营属性的可行性缺口补助类的项目会逐渐成为PPP项目的主流。PPP市场整体年度成交状况将趋于理性,可能会在目前的基础上有所下降。

三、社会资本的应对策略

严管和规范总是利好有准备的社会资本。作为众多社会资本中的一员,我们一直坚持合规是立身之本,在以“合规”为主题的PPP平飞时期,我们认为保持积极的心态,积极面对和拥抱新政策、构建全面符合市场新形势的能力集合是社会资本在PPP大潮中乘风破浪的明智选择。

(一)投资人的优胜劣汰即将到来

按照时间阶段划分,2014-2015年可以说是市场的普及期,这一阶段对政策敏感度较高且具备投资能力的社会资本开始逐渐布局,而15年之后随着各种成熟交易模式的推广和地方政府的热情,越来越多的社会资本选择参与PPP项目。这里面有经过深思熟虑的,也有跟风而上的。在市场火热的时候,让人不可思议的超低价频繁出现,就如七伤拳一般“杀敌一千自损八百”,经过这几年的沉淀,一些当初只看到工程建筑部分而忽略了项目合规性、融资需求和运营维护能力的社会资本已经吃到苦头,有的社会资本受阻于项目前期进度无法开工,有的企业由于项目无法融资失去持续投资能力并背上沉重的债务负担,有的社会资本因为低价中标无力承担亏损,构成了这一轮PPP发展历程中不可略去的注脚。

广西快3PPP是一场马拉松,从长期来看市场的两级分化会更加明显,优质的资源会向强者集聚,坚守合规底线,致力于构建可持续投资、管理、建设和运营的社会资本终会脱颖而出,替代被淘汰的对手留下的市场空白。

(二)专业性投资团队的价值即将凸显

在高速发展的市场大环境和较为雷同的项目合作架构下,价格竞争成为PPP市场的主要竞争手段,从而一度导致整个市场的回报率持续走低,专业团队对项目价值提升的贡献程度并不明显 。

广西快3图3:PPP项目投资回报率走势图

当粗放型增长逐渐消逝,PPP市场也将逐渐从“共性”转向“个性”时代,“一招鲜吃遍天”的模式已经不适用于已经升级的市场竞争形势,价格竞争也无法适应千变万化的需求局面。在这种大环境下,专业团队的价值将得到更为明显的凸显。无论是对项目合规性的把控、对项目风险的识别、对项目投融资结构的设计、对项目潜在空间的挖掘,专业的团队将获得更多的施展空间,成为项目开源节流的驱动力量。

广西快3(三)综合型投资商的大时代来临

PPP新常态下,不仅项目的合规边界得到了进一步的明确,合格社会资本的能力要求也逐渐明朗,综合型投资商的大时代已经来临。虽然PPP按照行业可分为多个领域,但从业务环节上看,仍然没有跳出投资、融资、管理、建设、运营维护几个大的范畴之内。投资、融资和管理能力是相对稀缺的竞争力,也是规模效应非常明显的业务环节,而与之对应的高度市场化的建设和运营环节则存在着大量的被整合机会。在新的市场形势下,如果只专注于可替代性强的建筑承包或技术服务,既是对自身资源的浪费,也无法面对全领域的广泛市场机会。根据我们观察的全球知名的基础设施和PPP投资机构,大都遵循了一条从建筑承包主业开始,最终转型成为专业投资机构并覆盖多领域的局面。

广西快3拥有专业投资、融资和项目管理团队的投资人则可以充分发挥自己的优势,联合其他企业参与PPP项目。国内存在着大量优质的建筑承包商和运营商,他们在属地范围或专业领域里有着独特的技术或成本优势,却没有投资、融资和管理能力无法直接参与PPP项目,与综合型投资商共同发展成为他们新的业务模式和成长舞台。作为社会资本,也只有具备了一个综合型投资人的心态和实力,才有机会让比自己强大、专业的建筑承包商、运营商成为自身PPP业内链条内分包商,从而实现全流程价值的获取。

(四)民营企业应牢牢把握发展机遇

广西快3无独有偶,92号文发布之后,紧接着是针对央企参与PPP项目的国资委192号文和资管新规征求意见稿,市场趋势、竞争对手和融资市场的同时共振,行业大变局已经如箭在弦。

广西快3从竞争的角度,192号文它通过限制央企间接增强了民营企业的市场机会。192号文对短期内将导致央企原有出表型资本金融资为依托的PPP投融资模式无法继续实施,也没收了部分负债率超过85%企业的投资权限,长期内则控制了PPP的投资上限额度。而从这次192号文的力度来看,我们预计针对地方国有企业类社会资本的精准调控也在酝酿,民营企业将迎来更多的市场机遇。

同时需要看到的是,央企和地方国企作为PPP市场的绝对主流玩家,也引领着PPP市场融资模式创新的潮流,政策限制将倒逼金融机构提供符合其内部风险控制需要的融资产品和交易结构,推动我国PPP项目融资市场上专业股权投资机构的涌现,这些新的融资产品同样会增强一些实力雄厚的大型民营企业的融资能力和融资渠道。

在不违背92号文规定前提下,基于投资人信用的名股实债型融资是目前PPP资本金融资市场的主流,虽然占到全国资管总规模的比例几乎可以忽略不计,但不可避免也要考虑新规下的融资模式变革。新规的直接结果是融资期限缩短和杠杆比例降低,对于依赖这种融资模式的企业而言融资环境有所收紧,而具备真正股权投资合作伙伴的社会资本将具备更强大的竞争优势和持续投资能力。从长期看,在合规导向的市场大环境下,行业信息透明、项目质量提升、投资人优胜劣汰之后的PPP市场的系统风险在持续下降,我们认为部分长期资金将对PPP领域产生兴趣并加大投入,真正的股权投资人将逐渐成长,成为未来PPP市场资本金来源的一个重要渠道。

发布人:jichuang
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