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李开孟:引入社会资本核心是机制创新

来源:中国投资 2016年05月16日

2014年岁末,随着国家发展改革委印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,同时一并发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,李开孟终于可以稍作喘息。

作为起草《合同指南》的主要参与者,李开孟很早就关注社会资本参与公共基础设施建设。在他看来,这次政府部门发布多项政策,无疑会激发社会资本尤其是民间资本投资公共基础设施的热情,也会促进地方基础设施的建设。

广西快3但是热潮背后,李开孟还是有一些隐忧。

“未来两年将会有相当比例的地方债要到期,但是很多地方政府没有还债能力,PPP被视为救命稻草”,李开孟说,PPP模式的确可以解决一些建设项目的资金缺口问题,这在一定程度上会减轻地方债务压力。如果社会只看到了这一点,那么就会带来极大问题。地方政府有可能为了PPP而PPP,根本不关心项目是否适用于PPP模式,也违背中央政府力推PPP模式以激活民间资本,为中国投资体制机制创新打开一个口子的目的。

广西快3李开孟所说的创新机制涉及建立健全基础设施领域市场化的价值发现机制、运行监督机制、合理有效的政府补贴机制、科学可行的资源配置机制和公平的利益共享机制,以提高公共产品及公共服务的质量和效率,扫清民间资本投资的障碍。

广西快3李开孟并非是在给PPP模式泼冷水,恰恰相反,他期望PPP模式不要走偏,如果只将其视为微观层面的项目投融资操作方式的升级,而不是从更宏观层面的体制机制转变上来看待,PPP模式在中国推广会遇到更大的问题。

创新投融资体制

记者:政府和社会资本合作在我国并不新鲜,为什么最近又受到各方如此关注?

李开孟:的确,上世纪80、90年代,我国就有一些项目采用政府和社会资本合作模式。广东沙角B电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的BOT项目。总投资40亿港元,1985年7月1日正式开工,两台机组分别于1987年4月、7月并网发电,1999年8月1日正式移交。那时候采用这种模式的主要原因是弥补资金缺口,尤其是一些能源、社会事业等重大项目,国家资金缺口非常大,申请世界银行、亚洲开发银行等一些国际金融组织的贷款也很困难,政府主要目的是引进外资,顺带把BOT模式也引入国内。

广西快3PPP项目最近备受关注的原因,我分析与地方融资平台欠债过多有关系。过去十几年,地方政府建了很多投融资平台公司,主要用于解决地方非经营性项目建设资金缺口问题。

广西快3我国对投资项目分类,从融资管理角度分为经营性项目和非经营性项目。经营性项目,可以通过经营将建设成本收回甚至盈利,因此投资者只需要出项目投资总额的20%~30%作为资本金即可,其他资金可从银行贷款,这种项目一般不会面临严重的资金短缺问题。非经营项目多是公益性项目,不能从项目运营中盈利,因此地方政府必须百分之百用财政资金出资,不能从银行贷款。这些非经营项目大多都是基础性社会公用项目,对城市发展很重要,却又面临资金问题。因此,很多地方政府就成立公司,将非经营性项目放入投融资平台公司,包装成经营性项目,利用银行贷款筹集建设资金。

这种模式虽可暂时解决资金筹措问题,但是对于盈利能力弱的非经营项目来说,这种操作潜在财务风险很大。无论如何进行包装,终究无法依靠项目本身的盈利来还债,最终还是要地方政府以土地财政或地方税收等资金偿还贷款。

在我们国家,严格来说,地方政府不能成为借款主体。但是,投融资平台依靠政府成立,它们的负债,表面上是公司负债,本质上是地方政府负债。这样一来,债务越积越多,客观上就使得地方政府的债务风险愈加严重。

如果在建设项目中引入社会资本,政府就可以将各类基础设施项目的资金筹措责任从地方投融资平台公司转移到社会资本投资者身上,从而可以有效化解地方政府的融资压力。因此,各地就有这个想法,期望借助PPP模式,来化解风险,减轻地方政府债务压力。

广西快3记者:像您说的,表面看来PPP模式与化解债务相关,那它的核心目的又是什么?

李开孟:上面我是说了PPP模式被重视的诱因,当然,如果仅仅这么理解PPP那就过于肤浅和狭隘,其发展也会偏离正确方向。

吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业领域项目建设,不能简单地理解成是项目融资方式的创新,更不能简单地理解为政府财政资金参与项目建设方式的创新,其核心目的应该是通过依法建立平等合作伙伴关系,建立健全基础设施领域市场化的价值发现机制、运行监督机制、合理有效的政府补贴机制、科学可行的资源配置机制和公平的利益共享机制,提高公共产品及公共服务的质量和效率。

如果单纯从融资角度看问题,PPP并不是一种理想的融资模式,因为社会资本要求获得理想的投资回报,其回报水平一定会高于银行贷款利率,当然也会高于财政资金的融资成本,因此PPP模式所筹集来的社会资本是一种比较贵的资金,且需要政府和社会资本建立长期合作伙伴关系,这应该是一项非常麻烦的事情。既麻烦又贵的融资方式,一定不会是人们所喜欢的。但是,推动实施政府和社会资本合作项目,根本目的是深化投融资体制改革,促进项目运作和管理体制机制创新,再麻烦国家也要推动。

广西快3目前看来,资金已经不是制约我国经济社会发展的主要瓶颈,真正的瓶颈是体制机制问题。我国有大量资金需要寻找出路,缺乏的是具有财务可持续性的好项目。然而,好项目的策划和发现,核心是要推动体制机制创新。前段时间国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,就是强调投融资领域的体制机制创新,向改革要红利。国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,核心也是体制机制的创新,这个方向不能偏离。

广西快3记者:我国是在引进外资的同时引入了PPP模式,作为舶来品,它是否也存在水土不服的情况?

广西快3李开孟:这就有一个关键问题,我们引进国外的这些先进理念是对的,但是它也要与中国的基本国情相适应。不能简单地把国外PPP的概念直接引入中国,直接把国外的模式复制在中国的项目上。

广西快3首要就是厘清概念。PPP的英文全称是“Public-Private-Partnership”,翻译过来就是公共部门与私人部门合作,它符合西方市场经济环境,是西方国家的经济理念。

而在中国,投资项目不是分为公共项目和私人项目,而是分为政府投资项目和企业投资项目。并且,我们国家的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的制度。并且这一制度,在很长一段时间内是不会改变的。因此,我们国家PPP项目引入的社会资本主体应该包括国有企业、民营企业、外资企业等等。我们把这种合作模式称为“政府和社会资本合作”,而不是“公私合作”。这样,在西方市场经济体系比较完善的经济环境下所推行的“公私合作”项目分析方法、评估框架等,就不一定适合中国国情。比如,如何确定“公共部门比较值”,如何进行财务价值(ValueforMoney)分析,如何计算“竞争性中立调整成本”、“可转移风险承担成本”,评价“可行性缺口补助”和“可用性付费”等,如果盲目地引入我国的政府和社会资本合作项目评估体系之中,就会陷入数字游戏的泥潭,影响科学决策。

因此,我们引进PPP模式,不能光学习形式,最重要是要学习它的核心理念。这个理念不是单纯的引进民间资本,而是通过这一模式来充分发挥市场配置资源的作用,通过政府与各种类型的社会资本投资主体进行合作,来推动基础设施的建设。最根本的理念是探索在中国特色的市场经济环境下,如何发挥市场配置资源的决定性作用。

利益分享与风险共担

广西快3记者:国家出台政策法规,对我国推进PPP模式有什么意义?

广西快3李开孟:政府推动实施PPP项目,不外乎希望达到3个目的。一是吸引社会资本投资,弥补财政资金之不足。推进城镇化,修缮老旧设施,满足新进入城镇居民的公共需求,都是政府部门面临的挑战。此外,由于基础设施运营经常产生亏损,只能靠财政补贴,从而增加公共财政支出。由于政府财力有限,融资压力巨大,成为调动社会资本参与基础设施建设的主要动因。若PPP方案设计合理,则可调动此前闲置且正在寻求投资机会的各类社会资本;二是为了提高基础设施的运行效率。传统僵化的公共部门往往缺乏提高基础设施运行效率的激励机制。社会资本进行投资或取得该领域业务机会的目标很明确,就是实现利润最大化,而利润主要通过提高投资和运营的效率来获得。如果PPP方案设计合理,就可以吸引社会资本通过提高基础设施的服务效率来获得投资回报;三是推动相关领域改革。政府可以将推行PPP模式当作推动相关改革的催化剂,通过实施PPP项目,要求重新审视现行的体制机制框架,重新划分部门职能,以消除潜在矛盾,并考虑允许社会资本主体参与特定行业项目,从而推动相关领域改革取得实质性突破。

我国有关部门最近出台针对PPP的各项政策,主要是为了起到引导和规范的作用。

广西快3PPP项目的操作过程比较复杂,牵涉到的利益方也比较多。同时,PPP模式是借鉴西方操作的理念和逻辑,然后结合中国的国情对项目运作模式的创新,不能盲目照搬西方。因此,我们就必须找出适合自己的方式方法,这就需要有专业指导。

在具体操作过程中,很多地方政府是第一次用这种模式运作项目,缺乏经验。为了不让地方政府在具体操作过程中走弯路,就必须发挥国家相关部门专业机构的作用,对项目实施方案进行专业的指引。

而且,在国家已经发布的这些政策文件中,可以看到比较关键的问题是如何分担风险和分配利益,这在具体操作中也是比较难以把握和协调的。

广西快3记者:您刚才说到了分配利益,事实上,政府、投资方和公共产品使用者是PPP项目主要的利益相关者,3者各自利益诉求是什么?如何保证各方,尤其是保证公共产品使用者的利益?

李开孟:政府、投资者和公众3者利益各不相同,其中公众利益肯定是需要特别考虑的。

政府的利益诉求就是提供更多、质量更好的公共服务产品。在引入社会资本后,政府是否能够在建设、运营项目的时候改变以往模式,是社会关注的焦点。通过引入社会资本,政府的行为应该更加公开透明,项目运作流程也应更加规范。而且,通过这一模式,政府能够引入管理效率较高的专业团队,参与政府并不擅长的领域,提高公共产品的质量和效率,让专业的人做专业的事。

广西快3社会投资者参与PPP项目,是期望取得一定的投资回报。由于PPP项目多属于社会公共领域,并且有政府的信用,风险不会太大,因此回报也不能是暴利,而是合理回报,这些都应该在合同中加以限定。

公众利益是在推动PPP项目的时候,要特别考虑的问题。国家在制定相关政策时,也做了一些特别的考虑。过去出现过一些情况,比如水厂市场化后,水涨价了,老百姓肯定不高兴。而在这次国家发展改革委发布的文件中,对价格机制都做了明确的规定,肯定要保护公众利益。

广西快3PPP模式,实际上第三个“P”最重要。政府和社会资本合作,强调的是合作伙伴关系。政府和投资者选择一种适合项目的合作模式。这种合作模式要想具有可持续性,中间不出现大的波动,就必须是各方利益平衡的产物,如果达不到平衡,就会产生失衡,失衡就不具有可持续性。也就是说,3方的利益都应该有保障,实现共赢。

记者:风险分担也很重要。

李开孟:是的,而且如何分担风险也要在专业论证研究的基础之上,依靠合同进行约定。

广西快3风险和收益是对等的,要通过合同的法律形式,将其权利和义务确定下来。要通过专业机构的专业论证的支撑来化解风险,提出可持续性的风险规避方案。合同一旦签订,就是各方行动的指南,大家都要按合同来执行。

多种形式资本进入

记者:社会资本引入的原则是什么?

李开孟:就是刚才讲的,利益共享,风险共担。

广西快3记者:如何吸引民营资本进入?

李开孟:在过去,一些民营资本,尤其是小型民营资本,与政府合作难度比较大。国家也一直希望推动民营资本进入公共领域,出台了很多政策。但由于民营资本担心无法得到公平对待,因此这些政策的实施效果并不理想。

此次,国家发展改革委发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,通过合同文本的法律形式,可以让参与各方建立平等主体的地位,民营资本也能够获取合理回报。并且,这些法律赋予的权利,都将通过合同形式固定下来,包括调价机制、资产转移机制、退出机制等等,免除社会投资者的顾虑,也是在保护他们的利益。

同时,还需要明确,国务院提出要在7大重点领域吸引社会资本进行投资建设,并推出80个吸引社会资本进入基础设施领域的重点建设项目,但并不是说这些项目都是PPP项目。社会资本可以采用PPP模式进入基础设施领域,也可以采取其他方式进入。若采用PPP模式进入,必须首先论证其适应性。

记者:社会资本进来后,政府的位置如何摆正?

李开孟:推进政府和社会资本合作,是十八届三中、四中全会召开后,在深化市场经济体制改革和推进依法治国的大背景下提出的,不要离开这个背景看问题。

政府和社会资本合作,是政府为社会资本创造平台、搭建机制。按照改革的趋势,政府性资金应主要投资于市场不能有效配置资源的领域,而那些凡是市场能够配置资源的经济社会领域,政府资金都应该退出。

广西快3政府资金退出,不是政府退出。政府需要跟社会资本合作,通过体制机制创新,为社会资本的投资搭建平台,进行政策引导、体制机制的创新。

有些投资项目,光靠其自身盈利,可能无法保证社会资本取得合理回报,不具备市场生存能力。这时候,政府除了要搭建平台,还要投入资金,具体方式可采用投资补助、经营性补贴、购买服务甚至是成立合资公司等。政府投入的资金起到一种引导作用。

广西快3今后发展的方式,无论是政府直接投入资金,还是政府不投入资金,建立合作关系的目的是使社会资本具有合理的回报,来推动公共领域,社会基础设施项目建设,提高为社会提供公共产品或服务的质量和效率。

记者:投资者又该如何明确自己的角色?

李开孟:投资者关注投资回报,关注商业利益,这是理所当然的。但是也要认识清楚PPP项目的特点,不是所有的投资者都适合进入这一领域。

PPP项目涉及基础设施、基础产业、社会事业、公共服务等,它们不是一般的商业性项目,具有明显的政策导向特征,是政府应该做的事情,过去政府自己做,现在通过开放市场,通过体制机制创新鼓励社会资本来做,或者是政府和社会资本通过建立合作伙伴关系,采用PPP模式由双方共同做。无论是采用哪种方式来运作,这类项目与一般的商业性项目会有很大不同。

PPP项目所提供的产品或服务的市场比较稳定,因为提供的是社会必须的公共服务,市场风险不大,或者即便有市场风险,可以通过签订特殊合同条款来规避。因此,社会资本的收益也会受到限制,投资者应追求的是稳定的合理回报,政府也会保证这一合理回报。

广西快3社会投资主体要对自己的投资战略进行评价,投资者追求的东西和PPP项目的特点是不是一致,愿不愿意接受这种运作方式。有时候,一个PPP项目并不是简单地由一个社会资本投资者来承担,可能是投融资的联合体,所以要想参与到PPP项目中来,就可能需要寻找合适的合作伙伴。

广西快3从满足社会公众利益的角度来看,需要参与PPP合作中的社会资本投资主体具备专业性的管理和运营能力,希望加入PPP项目中的企业需要有对专业能力进行培养的意识。

发布人:李开孟
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