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李开孟:PPP有三类 作为政府采购工具是第一类

来源:政府采购信息网 2016年07月21日

作者:李开孟

“我国PPP模式可以分为三种类型,分别是作为政府采购工具的PPP、促进经济发展工具的PPP和促进可持续发展工具的PPP,三者是逐层递进的关系。”

广西快3近日,中国国际工程咨询公司研究中心主任、中国招标投标协会专家李开孟受邀参加中国基础设施和公共事业特许经营发展论坛,他在主旨演讲中重点分享了三种类型PPP模式的特点,并结合具体实例分析三种模式间统一的内在逻辑关系。

三种类型PPP模式的内涵

李开孟表示,第一种PPP模式是政府采购工具的PPP。其实这种PPP模式是1992年英国提出PFI(Private Finance Initiative,私人融资模式或民间主动融资)模式时首先总结出来的。时任英国首相撒切尔夫人在执政期间对国有企业进行大量的私有化,但她认为凡是涉及到国家及公民核心利益的领域必须由政府买单,这些领域不能进行私有化,因此她提出了私人融资计划这一模式--强调政府必须买单,从而将PPP作为政府采购的一种工具。

目前,我国的有关政策文件及许多专家学者所提到的PPP,都是将其理解为政府采购的工具。这样的PPP使用范围有严格限制,只能应用在政府承担责任的社会基础设施领域及提供公共服务的领域。此类PPP项目的重点是进行PSC分析(Public Sector Comparators,公共部门比较基准分析)。PSC分析的目的是,采用PPP模式节约资金还是不采用PPP模式节约资金,及财政承受能力。以英国PFI为模板而形成的PPP模式将其作为政府采购工具,在世界各国得到了普遍的应用。

第二种PPP模式即促进经济发展工具的PPP,其已不再局限于政府利用财政资金来进行采购,并且其发展不再受到财政支付能力的限制,而是强调政府和社会资本之间应建立一种合作的伙伴关系,动员各种社会资源促进经济发展。这类PPP的典型模式为使用者付费的特许经营模式--强调通过市场力量构建一种能够满足社会资本并使其得到合理回报的商业模式,并通过价格改革、社会改革及投融资体制的深化改革来构建一种新型的促进经济发展的合作模式。这种模式推广的空间非常大,因为其不再强调政府直接拉动经济的增长,而是强调建立伙伴关系来实现经济发展的目标。

广西快3第三种PPP模式即促进可持续发展工具的PPP。该种模式回归到了PPP核心目的即满足人的需要,强调以人为本和可持续发展的理念。通过PPP模式实现可持续发展,在理念上比第二种促进经济发展的PPP模式又上升了一个台阶。它考虑到经济、环境、资源及社会的可持续发展等多种因素,最终实现人类的可持续发展。虽然该模式的实现效果不是肉眼立即可见,但是这是思考PPP顶层制度设计的必需因素。如果仅考虑财务因素和经济因素而放弃PPP的核心原则,那么中国PPP道路的设计就会出现偏差。

广西快3三代PPP模式的内在联系

李开孟将这三种类型的PPP分别称为第一代PPP、第二代PPP和第三代PPP。结合我国情况,近两年采用的PPP模式均强调PPP的本质是政府购买服务,他认为,这只是第一代PPP。其在我国的引入、推广和应用具有非常重大的实际意义--促进了财政体制改革,推动了政府购买服务的公开化、透明化,促进了财政资金的有效使用,同时也将对政府财政资金承受能力的论证提上议事日程。

李开孟认为,我国此前推动的特许经营包括国家发改委最近提出的股权合作在内,可以理解为第二代PPP。第二代PPP在我国的实施时间很长,但是相关实操性的规范文件和制度建设都略滞后。

李开孟表示,我国目前刚意识到第三代PPP模式的重要性,并未真正发展起来。但是我国提出了发展的五大理念,强调以人为本和科学发展观,因此第三代PPP模式在国家的政策层面上不存在问题。我国应该推动第三代PPP的发展,第三代PPP今后的发展空间巨大。

广西快3“这三个层面的PPP之间存在一种理念逐步深化、内容逐步丰富、方式逐步多元的关系。”李开孟表示,第二代PPP包含第一代PPP,第三代PPP包含第一代PPP和第二代PPP,概念的包容性在逐步增强。第一代PPP强调对资金价值的分析,即Value for money;第二代PPP强调对经济发展贡献的评价,可称之为Value for economy;第三代PPP强调对人类自身发展贡献的分析,称作Value for people。三种类型PPP的思路、导向及评价不同,以及对其制度的设计都不同。

李开孟介绍说,国际上对最早由英国提出并实施多年的第一代PPP模式中存在的很多问题进行了完善,其中包括项目评价方式的改进,比如英国对于第一代PPP模式的评价基于公共部门比较值(PSC物有所值)的评价,还强调对项目的经济费用效益分析、项目整个的费用分析及项目对经济发展的影响分析,使得评价的内容逐步丰富。评价第三代PPP的范围可能更加宽泛,评价方式更加多元化如评价资源的可持续性、环境的压力、项目效益及公平性、参与性等。

例如,中国最早引入PPP模式的是北京地铁4号线,该项目引入了港铁(Mass Transit Railway-MTR,香港最大的铁路运输系统)实施了城市轨道项目的修建。如果强调作为政府采购工具的PPP项目,那么政府一定会思考在项目前期和运营期间需要补助多少资金才为合理。而且还要思考政府补助资金的可持续性,未来财政资金的可承受力的边界。如果将轨道4号线认为是经济发展的工具,那么需要思考其对北京市经济的发展产生的影响,如何使得项目产生的经济价值得以体现。这就体现出了轨道交通TOD(以公共交通为导向的开发 transit-oriented development)的发展理念。以轨道交通为导向,对城市的商业、物流、物业开发等进行总体的评价,即为港铁所提出的轨道交通加土地及物业等的系统分析。这也在很大程度上刷新了项目的评价理念。

“作为以人为本、可持续发展的第三代PPP模式,我们要思考如何制定票价,民众的承受能力及上下车是否方便、土地的利用、资源环境的保护及各方面的参与和公平等因素,所以每一代PPP模式的评价理念均不相同。”李开孟补充道。

广西快3李开孟还认为,不同的评价理念相对应的是不同的发展阶段。当一个国家处于经济非常落后的发展状态,必然无法考虑资源和环境的可持续发展,也就难以进行第三代PPP模式。今后无论中国的特许经营及PPP项目如何发展,一方面要强调逐步完善第一代PPP,进而推动财政体制进一步深化改革。另一方面要积极的大力发展第二代PPP。我国是发展中国家,需要靠市场的发展来获得回报,所以要创新发展的模式,积极动员各种社会力量大力发展第二代PPP模式。

无论我国目前采用第一代或者第二代PPP模式,都应始终坚定以人为本的目标。所以应创造条件,努力将五大发展理念及科学发展观等相关理念稳步落实进PPP项目中,以此逐步过渡到第三代PPP模式。根据上述理念和逻辑来对PPP项目的发展路径进行顶层设计。

例如,中国最早引入PPP模式的是北京地铁4号线,该项目引入了港铁(Mass Transit Railway-MTR,香港最大的铁路运输系统)实施了城市轨道项目的修建。如果强调作为政府采购工具的PPP项目,那么政府一定会思考在项目前期和运营期间需要补助多少资金才为合理。而且还要思考政府补助资金的可持续性,未来财政资金的可承受力的边界。如果将轨道4号线认为是经济发展的工具,那么需要思考其对北京市经济的发展产生的影响,如何使得项目产生的经济价值得以体现。这就体现出了轨道交通TOD(以公共交通为导向的开发 transit-oriented development)的发展理念。以轨道交通为导向,对城市的商业、物流、物业开发等进行总体的评价,即为港铁所提出的轨道交通加土地及物业等的系统分析。这也在很大程度上刷新了项目的评价理念。

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无论我国目前采用第一代或者第二代PPP模式,都应始终坚定以人为本的目标。所以应创造条件,努力将五大发展理念及科学发展观等相关理念稳步落实进PPP项目中,以此逐步过渡到第三代PPP模式。根据上述理念和逻辑来对PPP项目的发展路径进行顶层设计。

发布人:李开孟
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