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李开孟:PPP模式推动市场化改革的实践及成效

来源:网络 2018年05月17日

从2014年开始,在财政部、国家发展改革委等有关部门的积极推动下,我国掀起了新一轮引入现代PPP理念及推广应用PPP模式的热潮,全国各地掀起推广应用PPP模式的热潮,国务院及中央各部委、各级地方政府纷纷出台各种激励性政策,鼓励PPP模式的大力推广应用。在具体实践层面,对于推广应用PPP模式的操作理念、目标导向、功能定位等,社会各界存在各种不同的理解,如将PPP模式作为化解地方政府债务风险的工具,或将PPP模式作为开辟地方政府基础设施项目融资新渠道的重要工具,或者通过引入PPP模式来构建一种区别于传统模式的基础设施项目审批管理新流程。我国有关部门曾一度将推广应用PPP模式的目标定位上升到国家战略层面,作为推动国家治理体系及治理能力现代化的重要工具。对于我国引入PPP模式的具体理念及实践层面的推动路径,均没有达成共识,并在具体操作层面造成混乱,若不采取有力措施进行纠偏,极有可能形成系统性的潜在风险。

一、第一代PPP理念在我国的引入、成效及问题

1、第一代PPP理念在我国的引入。20世纪90年代后期,国际上逐步流行PPP的概念。国际上最早出现的PPP概念,专指英国的PFI模式,后来人们将特许经营也视为PPP模式的组成部分,于是出现了广义PPP的概念。大约从2003年开始,PPP概念传入我国,但并没有正式进入官方的政策文件中。在社会层面,学术界及实务界开始将BOT 等特许经营模式称为PPP模式,但在项目的具体运作层面,基本上仍然是按照特许经营项目的思路框架进行管理,在实践上将特许经营项目和PPP项目视为同等概念。在学术界,对特许经营模式和PPP模式的区别和联系,PPP的核心理念及在项目实践中如何进行体现等基本问题均缺乏系统深入的研究。

广西快3现代PPP概念在我国政府文件中的正式出现,始于2014。财政部出于推动地方政府融资平台转型,解决地方政府债务问题,推动财政体制改革的需要,开始学习借鉴英国PFI/PPP的运作模式,陆续发布多个PPP相关政策文件,吹响了中国PPP模式推广应用的集结号,以政府文件的方式首次要求在我国推广应用PPP模式。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号),是国务院层面的政府文件首次提出推广政府和社会资本合作(PPP)模式。随后,中央各部委及地方各级政府陆续推出PPP相关政策文件,在我国掀起了推广应用PPP模式的热潮。

我国财政部门从2014年开始引入的PPP概念,从强调财政的主体地位的角度出发,强调PPP的本质是政府购买服务,要进行物有所值评价和财政承受能力论证。物有所值评价,本质上是要分析传统政府采购公共服务模式所付出的采购成本(即公共部门比较值PSC)与采用PFI/PPP 模式公共部门负担的采购成本进行比较,对采购方案进行比选。我国社会各界对PPP模式的认知,包括很多知名专家学者所谈论的PPP,以及政府有关部门出台的大量文件所提及的PPP,本质上都属于第一代PPP的范畴。第一代PPP起源于英国的PFI模式,实际上引入的是狭义的政府采购型PPP模式的概念,认为PPP就是政府采购的一种创新模式,应纳入政府采购的范畴,均按照政府购买服务的逻辑进行操作。

2.我国引入第一代PPP理念的主要成效。我国从2014年开始引入第一代PPP的理念,建立了基于政府购买服务框架的PPP制度体系,对于创新财政资金投入机制,推动财政体制改革,建立公开透明的财政资金采购机制,发挥财政资金投入项目建设的使用效率,具有重要的促进作用。第一代PPP理念的引入,使得我国从政府制度建设层面首次引入了现代PPP的核心理念,对于引入并推广现代PPP价值体系发挥了重要的促进作用。

在现代PPP理念的启发下,使得人们对过去实施特许经营BOT模式所取得的成效及问题进行反思和总结,认识到传统的特许经营BOT模式存在的不足,对于推动转向第二代PPP打下了坚实的基础。

广西快33.第一代PPP理念正成为我国PPP模式健康发展的制约因素。第一代PPP被称为纯PPP或者狭义的PPP,其核心理念在世界各国得到大力推广,并获得广泛认知,但第一代PPP在世界任何国家都没有得到大规模推广应用,我国也不例外。我国现代PPP模式的引入和发展仍然处于起步阶段。如果寄希望于第一代PPP模式引领我国整个PPP模式的发展,将对我国PPP模式的健康发展形成严重障碍。我国学习借鉴英国PFI/PPP模式的经验,推广应用第一代PPP模式的初衷是为了剥离地方平台公司的政府融资功能,化解地方政府的债务风险,带有明显的短期功利性特征。在实际操作层面,对PFI模式所体现的PPP核心理念缺乏系统的研究和引入。因此,现代PPP理念的引入并不成功。

第一代PPP的应用范围非常狭窄,但在我国却被赋予更广泛的职能,即将所有类型的PPP都被视为第一代PPP,尤其是在实际操作中将以使用者付费为主要特征的特许经营模式纳入到其制度体系,要求所有类型的PPP模式都必须按照PFI的操作流程进行运作,核心问题是混淆了第一代PPP和第二代PPP的基本特征,在制度设计上出现了严重的逻辑混乱。在第一代PPP模式的制度框架指引下,我国财政部门相关文件对PPP的制度设计,如PPP模式应按照5个阶段19个步骤进行操作,进行物有所值评价和财政承受能力论证,不符合项目运作的实际情况,导致项目操作层面的相关论证只能流于形式。

广西快3由于制度建设方面的错误导向,导致在PPP项目运作实践方面穷于应付,可批性研究盛行,尤其是物有所值评价和财政承受能力论证演变成数字游戏和流于形式。基于PSC分析的物有所值评价,是对公共服务采购成本的比较,并不能对PPP项目的可行性进行全面论证,不适于全部PPP项目。在财政承受能力论证方面,不仅在政府理财、预算体系、法律制度等方面存在矛盾,而且在发展阶段方面,中国尚处于经济起飞阶段,不同于经济发展已经处于平稳期的发达国家。大型基础设施往往属于百年工程,其价值培育往往需要30年以上,对其前期阶段20-30年进行财政承受能力论证,不符合项目自身投资回报的内在规律,极有可能阻碍大量优质项目的上马,阻碍了欠发达地区的追赶式跨越性发展。

二、第二代PPP模式在我国的实践及问题

1、中国开启了第二代PPP模式的重要实践。第二代PPP模式的形成,主要基于第一代PPP模式所形成的现代PPP核心理念,借鉴特许经营BOT模式在推动基础设施市场化改革中积累的经验,结合发展中国家谋求经济发展需要而出现的新一代PPP模式。中国国家投资主管部门近年来积极推动采用PPP模式促进基础设施项目的投融资建设,以推动深化投融资体制改革为目标,通过实施市场化改革路径,完善公共服务收费及价格形成机制,构建基于市场化运作的项目投资回报机制,开启了第二代PPP的重要实践。

2、第二代PPP模式在中国尚处于探索阶段。中国过去30年来借鉴法国特许经营模式推动实施的基础设施和社会事业项目BOT模式,与现代PPP模式存在差异。因此,今后不应采用过去20多年推动特许经营BOT模式的思路来推动实施现代PPP模式。

广西快3目前对特许经营和政府购买服务均存在广义和狭义的解读,国际上对PPP的概念也有广义和狭义的不同理解,使得特许经营BOT在我国引入30多年后,对相关概念的理解出现混乱。政府相关部门出于部门利益的考虑,在出台相关文件上往往采取有利于部门利益的角度进行解读,使得PPP概念在我国的引入及对其内涵的理解出现很大差异,在推广应用中难免出现矛盾和冲突。

第二代PPP概念由中国国际工程咨询公司研究团队首次提出,并在联合国PPP国际论坛及国内相关专业论坛与业内同行进行了交流,引起国际国内业界人士的关注。以中国为代表的广大发展中国家,对第二代PPP项目的具体实践已经开展多年,但目前理论界还缺乏对第二代PPP理念的系统梳理和实践经验总结,也没有认真研究第一代PPP和第二代PPP之间的逻辑关系,以及如何推动从目前的第一代PPP向第二代PPP转换,目前仍然处于无意识的“摸着石头过河”的阶段,相应的制度体系建设仍然十分滞后。

3、第二代PPP具有远大发展前景。以中国为代表的广大发展中国家,具有谋求经济社会跨越式发展的巨大动力,迫切需要通过引入和发展第二代PPP模式,整合各种优势资源,建立合作伙伴关系,推动当地经济实现跨越式发展。随着中国经济总量的扩大,中国经济发展速度趋缓,财政资金应对各种社会发展需要面临的压力日益扩大,依靠财政资金发展第一代PPP的空间日益缩减,必须将财政资金用在刀刃上,将PPP模式的推广应用聚焦于第二代。

第二代PPP模式的引入,更加重视PPP项目自身经济价值的挖掘,使得PPP模式的应用范围大大提升,减弱了对财政资金支付能力的限制,发展前景十分广阔。实际上,我国财政部门推出的PPP项目,大部分都是使用者付费类项目。完全使用者付费项目数和投资额占比分别为47.7%和42.3%;政府付费项目数和投资额分别占28.6%和21.9%;可行性缺口补助项目数和投资额分别占23.7%和35.8%。也就是说,目前我国推出的PPP项目中,超过70%属于使用者付费类项目。将使用者付费的特许经营类PPP项目视为政府采购类PPP项目进行管理,这种状况必须进行彻底改变。

三、第三代PPP模式在我国的引入及主要障碍

广西快31、第三代PPP在我国的引入。由联合国欧经会(UNECE)提出的以人为本PPP(PfPPP),被联合国欧经会称为新一代PPP,本课题研究将其归类为第三代PPP模式。该模式目前正由联合国欧经会牵头,利用联合国得天独厚的平台优势,在全球范围内推广应用。

广西快3第三代PPP模式推动实施的主要路径是制定符合以人为本要求的PPP国际标准,总结提炼和推广应用PPP典型案例,开展相关专题的研究和总结推广。国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会于2016年初签署战略协议谅解备忘录(MOU),联合推动联合国2030年发展议程所提出的以人为本及可持续发展目标,并希望采用PPP模式来实现这些目标,从而开启了第三代PPP模式在中国的正式引入和探索。

2、我国推动实施第三代PPP的困难及前景。第三代PPP目前在我国仍然处于概念形成阶段,社会各界对第三代PPP的基本内涵、发展逻辑、主要特征、存在风险等还缺乏认识,相关问题的研究还很缺乏,更缺乏理论体系的系统性研究和实践经验的总结。第三代PPP在中国的推广应用还面临各种困难和挑战。

中国国际工程咨询公司专家团队,积极参加联合国欧经会的相关活动,承担联合国欧经会PPP国际标准的研究制定工作。在联合国欧经会秘书处的支持下,每月组织召开一次联合国欧经会城市轨道交通PPP标准研究国际视频会议;总结符合以人为本要求的PPP典型案例;参加联合国相关专题论坛,对推动我国实践第三代PPP发挥着独特作用。

发布人:neil
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